Дан приказ ему: на Северо-запад

Стратегия развития федерального округа два года как спит под сукном

В апреле было широко объявлено, что Центр стратегических разработок «Северо-запад» приступил к разработке стратегии развития Псковской области на 10 лет. И уже в конце мая документ будет представлен на высоком совещании у полпреда Ильи Клебанова. Псковское общество пока что не избаловано информацией о готовящемся для него плане долгой и счастливой жизни. Между тем история имеет свои корни.

Фонд «Центр стратегических разработок «Северо-запад» был создан в ноябре 2000 года в Санкт-Петербурге и позиционирует себя как «независимый общественный институт стратегического планирования». Учредителями Фонда стали Фонд «Центр стратегических разработок» (Москва, его руководителем был Герман Греф), пивоваренная компания «Балтика», ОАО «Телекоминвест», акционерный банк «Россия» и центральный научно-исследовательский институт «Гранит». Состав учредителей недвусмысленно показывал на близость Фонда властям: редко какая неправительственная организация может привлечь средства столь мощного бизнеса.

Фонд сформулировал свои задачи следующим образом:

« - определение приоритетных направлений развития Северо-запада России с целью обеспечения стратегических преимуществ региона в системе российского и мирового хозяйства;

- содействие социально-экономическому развитию и кооперации субъектов Российской Федерации, входящих в Северо-западный федеральный округ;

- создание пространства для взаимодействия и свободной коммуникации организаций и частных лиц, работающих на перспективу развития Северо-запада России.»

«Не терроризируйте нас!»

Уже 2 июля 2001 года ЦСР «Северо-запад» представил на заседании экспертного совета по экономическому развитию и инвестициям при полномочном представителе президента РФ в Северо-западном федеральном округе (эту должность занимал тогда Виктор Черкесов) доктрину развития Северо-западного региона, разработанную под руководством председателя Попечительского совета университетской корпорации «Школа культурной политики» Петра Щедровицкого.

Виктор Черкесов отметил, что представленная доктрина - «лишь первый шаг к созданию конкретных программ концепции развития субъектов. В современных условиях наибольшее значение приобретает гармонизация развития территорий. Настало время осмыслить процессы, происходящие в масштабах страны, увязать крупные региональные проекты в единое целое, и сформулировать для себя перспективы движения вперед». Как утверждал полпред, политического заказа для составления доктрины не было, просто «оказался исчерпан административный ресурс, посредством которого до сих пор можно было управлять страной». Интересное заявление из уст федерального чиновника эпохи начала правления Владимира Путина.

Участникам заседания показали одновременно на двух экранах анимационные ролики с многочисленными картами и диаграммами.

Но случился конфуз: губернаторам и вице-губернаторам, представлявшим регионы, результаты трудов ЦСР «Северо-Запад» не понравились. Очень.

Новгородский губернатор Михаил Прусак по окончании доклада прямо заявил Виктору Черкесову: «Если бы Вы взяли за основу эту доктрину и попытались ее изложить в Москве, Вы потерпели бы фиаско». Губернатора Новгорода Великого в принципе не устроил подход разработчиков. По его мнению, для выработки доктрины или стратегии развития округа необходимо собрать воедино и переработать все, что создано в этом направлении в каждой из территорий округа. «Один Сбербанк, одна телекоммуникационная система в округе – это не правильно, поскольку в этом случае не учитывается существующий в каждом субъекте хозяйственный уклад, - сказал Михаил Прусак. - Мы не хотим ассоциироваться с этой стратегией. Прошу снять этот вопрос и не терроризировать нас, отвлекая большие средства и время областной администрации.»

Градоначальник Санкт-Петербурга Владимир Яковлев был менее категоричен. Он напомнил, что и принятый в городе стратегический план развития также в свое время подвергался жесткой критике. «Сегодня мы не принимаем доктрину, а только обсуждаем этот документ, - примирительно сказал губернатор. Яковлев напомнил присутствующим о существовании руководимой им Ассоциации «Северо-запад», в рамках которой уже подготовлен аналитический материал по отраслевому принципу, который «может быть ядром для создания нормальной государственной доктрины развития региона». Таким образом, тогдашний питерский градоначальник дал понять, что «каша сварена уже», но не она оказалась подана к столу.

Заместитель главы администрации Псковской области Михаил Ермолаев, представлявший регион на стратегическом совещании, среди существенных недостатков доктрины отметил то, что в полуторачасовом докладе разработчиков доктрины слово «человек» прозвучало только дважды.

«За словом «Северо-запад» стоят прежде всего люди, за которых мы как руководители несем ответственность, - вполне резонно подчеркнул он. И далее был еще более категоричен и заявил, что в представленном документе полностью отсутствует какая бы то ни было структура. «А ведь доктрина - это рамочный документ для тех, кто принимает решения». Ермолаев предложил создать рабочую группу по доработке документа с двумя основными напутствиями: 1) не может существовать стратегии Северо-запада, отличной от стратегии всей России; 2) главная цель доктрины – улучшение жизни людей.

Губернатор Ленинградской области Валерий Сердюков признался, что ему доктрина напоминает скорее некое философское сочинение, чем основу для концепции социально-экономического развития региона.

Мурманский губернатор Юрий Евдокимов в ответ на предупреждения авторов документа о депопуляции северных территорий сказал, что для него, напротив, благом является сокращение населения и выезд «на материк» нескольких сот тысяч пенсионеров.

Глава администрации Калининградской области Владимир Егоров отметил, что слово «доктрина» применимо только к России в целом, а дальше должна идти речь о стратегии и тактике. В целом, по мнению Егорова, ЦСР предложил создать на базе округа унитарный регион при отсутствии реальной силы, которая могла бы реализовывать так называемые «волевые» сценарии развития. «Нам нужен документ, понятный для руководителей», - заключил Егоров.

Подводя итоги дискуссии, Виктор Черкесов сравнил специалистов ЦСР с «декабристами, которые разбудили Герцена» (читай – могучие интеллектуальные ресурсы региона).

По итогам заседания рабочей группе экспертного совета был дан срок до 20 октября, чтобы выработать к существующей доктрине дополнения и прогнозы, и вынести весь информационный блок на обсуждение научных и деловых кругов, общественных организаций. Эти положения, заявил Виктор Черкесов, в дальнейшем должны быть использованы при формировании общенациональной стратегии развития. Он выразил надежду, что к 20 октября рабочая группа выработает хотя бы базовые положения доктрины развития округа. И после этого с участием властных структур будут готовиться стратегии и конкретные планы развития регионов.

«Первый после XXVII съезда партии»

Между тем в документ на 11 страницах с большим количеством цветных иллюстраций был вложен, судя по словам разработчиков, колоссальный труд.

Вынося проект на слушание, председатель правления ЦСР «Северо-запад» Юрий Ковальчук упомянул, что для научной достоверности идеологического труда было проведено более 30 круглых столов, консультаций, встреч с общественностью. В подготовку документа, по словам Ковальчука, было вовлечено более трех тысяч человек. Совокупный анализ вопроса позволил спрогнозировать два варианта развития территорий округа.

Концепция была представлена ни больше ни меньше как «первый - после XXVII съезда партии – опыт строительства приоритетов национального развития»! Главная мысль доклада состоит в том, что регионам Северо-запада предначертаны два пути в истории: 1) пассивное поведение и превращение в сырьевой и технологический придаток объединяющейся Европы - или 2) путь активных действий, строительство принципиально свежего инновационного каркаса регионов.

Масштаб геостратегической задачи не смущал разработчиков проекта. Напротив, подробный анализ макропроцессов в стране предшествовал описанию ситуации в Северо-западных регионах. Докладчик напомнил, что на Россию наступают одновременно страны юго-восточной Азии (в Приморском крае живет уже более миллиона китайцев), исламских стран (претензии которых доходят до отделения территорий России), объединенной Европы (которые целятся захватить стратегические отрасли энергетики, инженерной инфраструктуры, транспорта), не считая панамериканских претензий (10 миллионов человек живет в арктической части округа). Рабочая задача доктрины состояла в том, чтобы выявить стратегических партнеров, способных повысить глобальную конкурентоспособность регионов.

Изложенные в аналитической части доктрины мысли звучали особенно пессимистично. Наивно было думать, что территории смогут выжить и поднять благосостояние за счет торговли природными ресурсами. Даже классические российские территории шельфовой зоны, Штокманского месторождения, редких месторождений олова, алмазов, тантала, по оценке экспертов ООН, находятся на спорных территориях. Кроме того, существующие месторождения разведаны на 17%, из них только 40% могут быть в ближайшее время взяты в промышленное освоение.

По словам разработчиков, главной проблемой остается разбросанность планов и идей по регионам.

По мысли разработчиков доктрины, Северо-западу пора перейти от эксплуатации наследия эпохи индустриального развития к инновационным моделям, которые помогли Европе построить современную экономику.

Доктрина развития Северо-запада России стала едва ли не первым документом, вызвавшим похвальное единодушие членов экспертного совета при полдпредстве и приглашенных губернаторов округа. Документ не приняли.

Сразу после «первого блина» заместитель полпреда в Северо-западном федеральном округе Любовь Совершаева фактически дистанцировалась от разработки и прокомментировала ситуацию: «Необходимо уточнить: слова «доктрина» в программе обсуждения не было. Тема слушания называлась «О мероприятиях по стратегическому развитию Северо-западного федерального округа». И первым мероприятием было обсуждение плана, предложенного Центром стратегических разработок «Северо-запад». Этот текст был взят, потому что к нам обратился руководитель ЦСР «Северо-запад» с просьбой рассмотреть документ с участием губернаторов.

Далее планируется обсуждение плана, который разрабатывает отделение экономики Российской Академии Наук.

Губернаторы не скрывали своей заинтересованности. Практически все высказали точки зрения, много было критических замечаний. Если суммировать мнения, то четко рисуются два основных недостатка предложенной концепции.

Во-первых, не были учтены социально-экономические планы развития каждого субъекта федерации. Практически в каждом выступлении звучала мысль о том, что субъекты развиваются по уже принятым планам. Было бы уместным обобщить реальный материал, и на его основе выработать единую стратегию развития. Во-вторых, как было замечено, доктрина как документ не несет конечной цели. Неясно, что он даст конкретно каждому жителю субъекта федерации. Также остается за кадром вопрос о месте и роли субъектов федерации в планах развития округа. На мой взгляд, именно эти две причины сделали возможным столь резкое обсуждение документа. Как дальше будет развиваться документ доктрины, нужно спросить у разработчиков, потому что в протокольном решении мы просто приняли ее к сведению.»

«…а вот кто на них будет работать?»

14 августа того же 2001 года рабочая группа по подготовке «Основ социально-экономического развития Северо-запада России на период до 2015 года» под руководством президента Института системных проектов Юрия Солодухина провела свое первое заседание. В новую рабочую группу было включено около 60 представителей от всех входящих в округ субъектов Федерации, ученых-экономистов и предпринимателей.

После бурного обсуждения было решено, что речь должна идти о концепции, которая наметит количественные и качественные ориентиры развития Северо-запада на ближайшие 15 лет, а также сформулирует методы, с помощью которых эти ориентиры могут быть достигнуты.

Что даст концепция? По мнению Солодухина, основной ее адресат - население – должно узнать, наконец, о том, на что можно рассчитывать, живя на Северо-западе страны: уровень жизни, реальные доходы, занятость, экологические и демографические перспективы. По окончании работ, обратим внимание, было запланировано широкое обсуждение документа общественностью округа.

«Колоссальные средства можно сэкономить только при координации многочисленных региональных программ», - заявил тогда вице-губернатор Псковской области Владимир Бланк. По его мнению, эффективность хозяйствования напрямую зависит от того, как будет скоординирована на уровне округа работа инфраструктурных отраслей - энергетики, связи, транспортных коммуникаций. Существенным отличием будущей концепции от того, что было предложено экспертами ЦСР «Северо-запад», стало положенное в ее основу понятие «качество населения». «Качество человеческого потенциала - это цель, а все остальное - только средства для ее достижения», - уточнил Бланк. По его словам, на примере Псковской области видно, что главной бедой региона является бедность и тяжелая демографическая ситуация. Достаточно сказать, что на территории области в 1913 году проживало в 3 раза больше населения, чем сейчас.

По мнению директора научного центра Института проблем региональной экономики РАН академика РАЕН Евгения Слуцкого, осуществляемое в России стратегическое планирование до сих пор «не учитывало и не учитывает главный составляющий фактор - человеческий». Слуцкий подчеркнул: «Авторы стратегических планов об этом не задумываются и часто идут на поводу иллюзорных идей, пытаясь копировать западные схемы и «подыгрывать» руководству страны и ее регионов в их оптимистических надеждах». В результате есть уверенность в том, что будут заводы, фабрики, НИИ, а вот кто на них будет работать - этот вопрос остался «за кадром». Такой пример показывает, что «человеческий потенциал» - значительно более емкое понятие, чем «квалифицированная рабочая сила».

Для оценки качества населения в начале 1990-х годов ООН был предложен «индекс развития человеческого потенциала» (ИРЧП). Индекс отражает достижения в трех сферах - здоровье, образование и уровень жизни. Он показывает, в какой мере население лишено возможности жить в среднем до 85 лет, быть полностью функционально грамотным и иметь высокий, по мировым меркам, уровень жизни.

В 1988 году наша страна занимала по ИРЧП 41-е место в мире, в 1992 - уже 52-е, а в 1999 г. переместилась почти в конец списка государств - членов ООН.

«Сейчас важно осмыслить главный вывод: население России не способно в ближайшей перспективе освоить те богатства и ресурсы, которыми располагает. Поэтому возрастает потенциальная угроза поглощения этноса и территории страны сопредельными многочисленными нациями. Сокращение численности трудоспособного сельского населения при увеличении сельхозугодий создаст объективные условия для ввоза в страну иностранных рабочих. Критическая демографическая ситуация и общее ухудшение человеческого потенциала имеет очевидные социальные, экономические и геополитические последствия для будущего России и создает угрозу ее национальной безопасности», - сделал жесткий вывод Евгений Слуцкий.

Идеология новой предложенной разработки была такова: вложения в человека становятся не необходимыми издержками, а самыми эффективными инвестициями. Наука, образование, культура, высокие социальные стандарты, рациональные взаимоотношения с природой, физическое и психическое здоровье, трудовая, предпринимательская активность - это факторы, формирующие темпы экономического роста в XXI веке.

Пока качество населения остается невысоким, решать вопросы роста экономики, освоения природных ресурсов будет крайне сложно. Депопуляция, особенно в районах Севера, приводит к проблеме «нет населения - нет и территорий». Поэтому в документе была поставлена первостепенная задача - достигнуть уровня доходов населения, необходимого для простого воспроизводства человеческого потенциала. Были названы и конкретные цифры: минимальный доход на душу населения в год должен составить к 2015 году 2112 долларов США. Это потребует ежегодного экономического роста в 4,5% при инфляции 7-8% в год.

По примеру американцев, авторы «Стратегии...» определили даже денежное выражение «человеческого счастья» для среднестатистического жителя округа. Оно должно составить для семьи из 4-х человек около 50 тыс. долларов. В эту сумму входят затраты на образование (10 тыс.), квартиру (30 тыс.), машину (5 тыс.) и другое имущество (5 тыс.). При этом срок зарабатывания этого «счастья» всей семьей составит не менее 20 лет - и только для высококвалифицированных рабочих и служащих.

Заявленный разработчиками документа как цель минимум средней зарплаты 3 доллара в час заместитель полпреда по экономике Любовь Совершаева отнесла к числу не столько обязательных, сколько желаемых показателей. При этом учитывалось, что в себестоимости нашей продукции зарплата составляет не более 18%, тогда как в развитых странах - более 30%.

Стратегия развития Северо-запада сдвинулась к человеку. В проекте.

«Интерес есть, результатов нет»

15 декабря 2001 года ЦСР «Северо-запад» в правительственной резиденции на Каменном острове подвел первые итоги своего годичного существования. Председатель попечительского совета фонда Александр Фурсенко был краток: «Интерес созданная нами организация вызвала в регионе немалый, но больших результатов от ее работы пока нет».

Наблюдатели отметили, что поставленная перед собой руководителями ЦСР «Северо-запад» амбициозная задача – создать особую государственную стратегию развития федерального округа – оказалась существенно откорректирована.

Губернаторы-практики, по существу, высмеяли предложенную ЦСР доктрину развития Северо-запада, поскольку привыкли иметь дело или с директивами из центра, или с перспективным планированием конкретных экономических показателей. Гипотезы и речи об особой «северо-западной» идентичности жителей региона, взгляд на эту часть России «с высоты птичьего полета» - все это было совершенно непонятно руководителям территорий. Но рядом с ЦСР маячила фигура полномочного представителя Президента РФ Виктора Черкесова, придавая речам геополитиков некоторую весомость.

Все изменилось, когда доктрина была полпредством отклонена и к стратегическому планированию привлекли других людей, в том числе представителей от каждого субъекта Федерации Северо-запада. ЦСР стал позиционировать себя скромнее – только как «площадку для публичного обсуждения вопросов регионального развития». Такая эволюция – от официальных фанфар к дискуссионному клубу - успокоила местные элиты: почему бы и не поговорить, если на повседневной деятельности это напрямую не отражается? Да и новыми словами лексикон пополнить можно. Умными.

Петр Щедровицкий признал, что сегодня перед Фондом стоит вопрос не «что делать», а «как делать». При создании Фонда были сформулированы три основные задачи: изменение масштаба обсуждаемых проблем, выбор вектора развития и синхронизация усилий регионов в осуществлении намеченного. «Обсуждение разработанной в ЦСР доктрины показало, что мы «уперлись» в третий вопрос, - сказал Щедровицкий. - Реализации любых межрегиональных стратегических планов мешает сложившаяся за последнее время конкуренция между регионами, отсутствие механизмов координации деятельности государственных институтов в округе. Ключевой вывод: региональная политика нужна, а чисто рыночные методы не работают. Мы намерены предложить несколько моделей решения этих проблем. Может быть, путем создания новых структур - как на федеральном, так и на региональном уровнях».

Новый административный ресурс?

«Пригодно для исполнения»

2 апреля 2002 года все тот же экспертный совет по экономическому развитию и инвестициям при полпреде СЗФО Викторе Черкесове и Координационный совет ассоциации экономического взаимодействия регионов «Северо-запад» одобрили проект «Основных направлений стратегии социально-экономического развития Северо-западного федерального округа на период до 2015 года». Как писали в СМИ, в заседании приняли участие главы регионов, входящих в СЗФО, члены Совета Федерации, ученые и руководители крупнейших предприятий.

Виктор Черкесов не без торжества сообщил журналистам, что принятый документ является одной из первых в России попыток стратегического планирования на уровне округа. Эта работа «позволит принять консолидированное решение, пригодное для исполнения на всех уровнях власти». Он пообещал, что утверждение Стратегии является началом дискуссии в широких кругах общества, а результаты дискуссии примут форму документа, содержание которого в компактной форме будет доложено президенту страны и руководителям регионов.

Стратегия была утверждена. Некоторыми даже прочитана. И положена на столы и полки в разных кабинетах. А жизнь пошла так, как пошла – своим чередом.

«Либо весеннее обострение, либо выборы»

Леонид Иогман, заместитель губернатора Вологодской области, в своем интервью для ЦСР «Северо-запад» сказал буквально следующее:

«Обычно, когда начинают говорить о стратегии, значит, налицо либо весеннее обострение, либо через 10 месяцев выборы. Есть такой абсолютно нормальный выборный ход, обкатанный во многих субъектах Федерации. Схема такая: а) – все плохо, в) – нас ждет беспросветное будущее, и с) давайте соберемся, консолидируемся и выработаем потрясающую стратегию. На этой волне проходят выборы.»

Он считает, что Вологодская область пошла другим путем, притом сделала это еще в прошлом веке: «Мы сознательно этого не хотели и не сделали. Работу в направлении разработки стратегии Вологодской области мы начали в 1997 – начале 1998 года. Тогда пришло понимание, что написание программ «строительства счастливой жизни» - особое занятие. Мы решили, что шаг первый – это определение даже не доктрины развития области, а доктринальных принципов. Они должны отвечать трем критериям: быть осмыслены, последовательны и согласованы. Шаг второй – написание доктрины. Шаг третий – создание концепции развития региона. Это был 1997-1998 год.»

В том же интервью Леонид Иогман заметил: «Есть одно общее для России обстоятельство. Для действительно серьезной по глубине и последствиям модернизации нет ресурсов: нет времени, денег и людей. Недостаток одного из этих ресурсов можно компенсировать за счет другого. Так вот: людей, квалифицированных и мотивированных в достаточном количестве еще нет, времени уже нет, а денег свободных и неприкаянных не было и не будет. Отсюда выход: проектный менеджмент. Надо идти пошагово, проект за проектом.»

Наконец, кто в таких условиях способен создать стратегию развития?

Мнение Леонида Иогмана таково: «Вслух не говорится, но стратегию делает элита. Не бизнес-элита, элита не от французского «выборные, избранные», а элита генетически ответственных людей. Ответственных за себя, свое дело, свой регион и свою страну. Стратегию создают ответственные люди. Понимая груз ответственности перед собой, следующими поколениями. Это достаточно узкий слой людей – из бизнеса, власти, научного сообщества. Но именно они формулируют стратегию, материализуют неясные еще намерения общества. Стратегия должна быть обязательно согласована с обществом.»

* * *

Почти восемь лет, с 1996-го по 2004-й, администрация Псковской области обходилась без стратегии регионального развития, несмотря на то, что вице-губернаторы время от времени посещали «стратегические тусовки» в Санкт-Петербурге. Говорят, для ее разработки не было подходящих условий и предпосылок. Не созрели.

В апреле 2004 года было громко объявлено: «лучшие научные силы страны» из Центра стратегических разработок «Северо-запад» за шесть недель разработают стратегию развития Псковской области на 10 лет. И представят ее президентскому полпреду. В Санкт-Петербурге.

Мы не можем не желать успеха людям, отважившимся на такой срочный подряд.

Но не можем не задаться вопросом: что это все-таки - весеннее обострение или выборы?

Агентство политической информации «НАВИГАТОР».